中国金融体制改革：理论新思路和政策新框架

　　党的十六届三中全会通过的《中共中央关于完善社会主义市场经济体制若干问题的决定》（以下简称《决定》），是在我国社会主义市场经济体制基本内涵和框架下，根据10年改革发展所出现的新情况和新问题，结合当今时代发展的新特征和新趋势，本着进一步深化经济体制改革和完善社会主义市场经济体制这一根本目的，提出了由初步建立社会主义市场经济框架到完善社会主义市场经济体制，进而形成了我国经济体制改革攻坚阶段的纲领性文件。《决定》不仅在重大理论认识上有突破性进展，而且在指导实践上有很强的操作性。高瞻远瞩、全面深刻、务实创新以及政策突破是《决定》的四大突出特点。《决定》也为金融体制改革提出理论新思路和政策新框架。

　　1、第一次提出“坚持以人为本，树立全面、协调、可持续的发展观”——为我国经济发展进入新时期后中央银行的宏观调控指明了方向

　　改革开放以来，我国经济高速增长，经济建设和社会发展在满足人民物质生活需要方面的努力已得到长足发展，但在满足人民对文化教育、医疗卫生、生态环境等方面的需求上还远远不够。另外，在经济高速增长同时，经济发展不平衡的矛盾日益尖锐，特别是城乡之间、东西部之间的差距日益扩大；经济增长与社会发展以及资源环境保护之间不协调的问题也越来越突出。这使人们进一步认识到：经济增长只是标志社会进步的一个方面，而不是全部；经济增长不能完全代表，也不能代替经济发展；全面、协调、可持续的科学发展才是正确的衡量标准。
　　经过25年的改革开放实践，我国已经有必要和有条件在以经济建设为中心的同时，把全面、协调、可持续发展提到更重要的位置。在执行金融宏观调控职能时，中央银行必须把这一新的科学发展观作为实施职能的出发点和制定政策的归宿点，即作为发挥央行宏观调控艺术的灵魂。
　　目前我国经济增长速度居世界前列，这一成绩的取得与中央银行实行有效和稳健的货币政策和实施适当的宏观调控是分不开的。近年来，我国商业银行信贷结构发生较大变化，由过去只向企业提供生产性信贷转向个人消费性信贷，且自1998年以来个人住房消费信贷增长速度高于企业住房开发贷款增长，信贷增长在支持投资和消费上发挥了重大作用。但我国投入产出比较低，每年投入的资金占GDP的40％；产品供给短缺问题已基本消除，但产业结构不尽合理，第三产业占比较低；高新技术产业发展较快，但技术创新能力较弱；经济增长速度较快，但个人收入增长缓慢，收入分配不合理的矛盾严重等等，这一系列问题的存在也需要货币政策发挥有效的调控作用。我国已经走过了“发展经济，保障供给”的初级发展阶段，物质供应比较充裕，现在应该是“发展经济，发展社会”，即促进社会进步和实现人的全面发展。这次《决定》突出强调，今后的发展不能仅仅是经济增长，而应该是在经济发展的基础上促进社会和人的全面发展。
　　同时原来制定的许多相关法律也要与时俱进，围绕这一中心作相应的修改，例如修改《中国人民银行法》，将货币政策的最终目标由“保持人民币币值稳定，并以此促进经济增长”改为“以此促进经济发展”。

　　2、第一次提出“切实把政府经济管理职能转到主要为市场主体服务和创造良好发展环境上来”——为中央银行搞好金融服务提供了指导思想

　　我国政府职能转变是市场经济发展的需要，政府要从生产的管理者转变为经济运行的服务者，从投融资主体和审批者转向公共产品的提供者和良好投资环境的维护者。作为政府重要部门的中央银行担当了经理国库、维护支付清算系统正常运行、发行人民币和管理人民币流通等多项金融服务职能，实际也是多种公共服务的提供者。根据《决定》关于将政府经济管理职能转到主要为市场主体服务和创造良好发展环境上来的要求，这一新的理念也同样意味着央行要提高认识，从立足于为市场主体提供良好的服务和创造良好的发展环境这一角度，建立有效的金融服务体系，提高金融服务水平。将宏观调控和金融服务结合起来，寓调控于服务之中，通过金融服务熟悉市场、了解需要、收集信息、前瞻分析、观察货币运行动向、传递央行宏观调控意图；通过为市场主体创造良好的发展环境来疏通货币政策传导渠道，帮助理顺银企关系。

　　3、第一次提出“改进中央银行的金融调控，……维护金融运行和金融市场的整体稳定，防范系统性风险”——为中央银行确立了职能定位

　　这是在新的发展了的市场经济格局下对中央银行职能进行的重新界定和规范。
　　首先，中央银行要进一步健全金融调控机制，提高宏观金融调控水平，要完善经济金融运行机制，健全经济金融运行趋势和监测指标体系，准确判断预测经济金融形势，及时采取预调和微调措施，增强货币政策的前瞻性和科学性。稳步推进利率市场化，充分发挥利率机制的调控作用。完善人民币汇率形成机制，增强汇率杠杆对经济的调节作用。建立健全金融市场体系，完善货币政策传导机制。建立健全中央银行与某些部门的合作机制，提高货币政策调控效率。

　　其次，自从部分银行监管职能从人民银行分离以后，过去中央银行所履行的有关货币政策、金融监管、金融服务方面的三大职能是否已经削减为执行货币政策和提供金融服务这二项职能，这一直是社会各界关注的问题。《决定》明确指出中央银行的金融调控职能还包括维护金融运行和金融市场的整体稳定，就意味着中央银行还应该履行金融监管职责。这是因为我国经济运行不仅要面对经济转轨中积累的金融风险和历史包袱，而且要面对在深化市场改革和扩大开放中金融新出现的风险，央行防范和化解金融风险的任务显得更加艰巨。但是这种金融监管职责已不同于过去对银行业的具体业务的监管，而是对涉及银行业、证券业、保险业在内的整个金融业发展和稳定的重大问题进行监控，以防范系统性风险，维护其整体稳定，促进其协调发展。央行作为法定支付手段的唯一提供者和支付清算体系的监护者，应担当维护金融市场运行和金融体系稳定的角色，成为防范整体金融风险的“Watchdog”——看门人。这就要求中央银行要研究银行、证券和保险三业的协调发展问题；研究我国金融业改革发展规则；研究和实施防范和化解系统性金融风险的政策措施；研究和运用中央银行最终支付手段在必要时解决金融机构退出和相应的资产管理问题等。例如对金融业整体风险、金融控股公司及交叉性金融工具的风险进行监测评估；加强对货币市场、外汇市场和黄金市场的监管，密切关注货币市场、外汇市场、资本市场、保险市场、房地产市场之间的相互影响，防范跨市场风险；加强与外汇管理相配套政策的研究与制定工作，防范国际流动资本的冲击，以提高我国金融业的整体竞争力，维护国家经济金融利益，按照世界贸易组织的承诺，尽快实现我国金融业国际化、市场化、规范化的发展。
　　总之，央行在履行其宏观调控职能、维护金融稳定的义务时需要进行宽领域扫描，探索维护金融稳定的新手段，研究中央银行提供社会金融服务的新措施。

　　4、第一次提出“健全金融风险监控、预警和处置机制，依法严格实行市场退出制度”——为全社会建造了一个金融安全网

　　一个金融企业没有生死的考验就不会有稳健经营。近年来，我们一直注重加强金融监管，不仅建立银监会、证监会、保监会三大金融监管机构，而且强调建立金融企业的内控机制，严格要求商业银行要有4％的核心资本和8％资本充足率，同时注重发挥行业协会和其他社会组织的外部监督功能。但长期以来，我国一直没有建立严格的市场退出制度，许多问题企业坏而不死，或僵而不死，这不仅积累了大量的金融问题，而且没有充分体现优胜劣汰的市场竞争原则。
　　《决定》提出健全金融风险监控、预警和处置机制，依法严格实行市场退出制度，是进一步强调要全过程地监管金融风险，即密切监控金融企业的合理运营，在问题可能发生之前预警，在问题出现后进行及时而有效的处置，使问题严重的金融企业依法退出市场。只有严格的金融监管才能保障金融运行的安全有效；只有严格实行市场退出制度，才能防止个别金融风险蔓延成系统性金融风险，才能促使存在的金融企业成为符合“资本充足、内控严密、营运安全、服务良好、效率良好”五项标准的合格企业。

　　5、第一次提出“建立健全银行、证券、保险监管机构之间以及同中央银行、财政部门的协调机制，提高金融监管水平”——为我国金融监管体系建立了政策协调框架

　　尽管国际上混业经营已成为趋势，但我国仍然实行分业经营、分业监管的管理体制。迄今为止已经建立起银监会、证监会、保监会三足鼎立的分业监管模式，这有助于对银行业、证券业、保险业进行专门性监管，但在分工基础上的合作也是必不可少的，而且随着金融产品的创新和金融机构的多元化经营的发展，一些跨行业的金融产品和金融业务以及金融机构不断出现，综合化趋势越来越明显。建立三大监管部门的合作协调机制，对防止金融监管空白出现和减少重复监管很有必要。同时鉴于中央银行担当维护金融整体安全的职能和财政手段也是维护金融安全的有效途径，故中国金融监管模式准确地说不是“三会监管模式”而是“三会一行一部的监管模式”。同时也是三个层次的宏观金融监管体系，即三个监管委员会负责具体监管事务；中央银行负责维护金融运行和金融市场的整体稳定；财政部作为国有资产出资人和金融财务规则的制定者，也对宏观经济金融的平稳运行和金融事业单位的合规经营负有一定的监管职责。

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